Medij: Portal Plus Avtorji: Žiga Stupica Teme: Banke, Mali delničarji Datum: Tor, 10. apr.. 2018
Osvetljujemo konfuzijo ustavnosodne prakse, ko gre za obravnavo Banke Slovenije in luknje slovenskih bank. Na Ustavnem sodišču je bilo sproženih več ustavnih presoj, začetih s predlogi in pobudami vlagateljev v zvezi z odločbami Banke Slovenije iz leta 2013 in 2014 o izrednih ukrepih določenim slovenskim bankam. Odločba je neutemeljena, saj je ni mogoče preizkusiti glede ocenitve dopustnosti oziroma sorazmernosti izpodbijane zakonske ureditve, ki je uveljavila podlage za navedene ukrepe, ki so v bankah prizadeli vlagatelje. Ustavno sodišče ni dokazalo svoje trditve o tem, da ne obstaja prikrajšanje njihove zasebne lastnine in je posledično štelo zakon za dopusten, zaradi česar je odločba na ravni hipotetične dokazanosti.
Nedavno je prišlo v zadevi pred Ustavnim sodiščem Republike Slovenije (US), ki je v teku, do neutemeljenega sklepa številka U-I-168/17-19 z dne 20. decembra 2017 (tu). Sklep se je izdalo v postopku za oceno ustavnosti Zakona o Banki Slovenije (ZBS) in njegove novele ZBS-1C, začetem na zahtevo Banke Slovenije, ki izpodbija pristojnost Računskega sodišča za izvrševanje pregledov smotrnosti in pravilnosti poslovanja Banke Slovenije, kar lahko glede na obdobje te pristojnosti vključuje tudi odločbe o izrednih ukrepih z dne 17. in 18. 12. 2013 ter 17. 12. 2014. Ustavnosodni sklep je neutemeljen, ker se ni ugotovilo manjka zakonskega postopkovnega predpogoja in ker se zahteve Banke Slovenije po uradni dolžnosti ni zavrglo. Predhodno pa je prišlo do neutemeljene ustavnosodne odločbe številka U-I-295/13-260 z dne 19. oktobra 2016 (tu). Odločbo se je izdalo v postopku za oceno določb Zakona o bančništvu (ZBan), njegove novele ZBan-1L in Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank, ki so podlaga odločbam Banke Slovenije iz leta 2013 in 2014 o izrednih ukrepih, postopek pa je bil začet s predlogi in pobudami številnih vlagateljev. Ustavnosodna odločba je neutemeljena, saj se ni dokazalo temeljne trditve o tem, da ne obstaja prikrajšanje zasebne lastnine vlagateljev in se je posledično štelo zakon za dopusten, zaradi česar je odločba na ravni hipotetične dokazanosti.
Konfuzija na Ustavnem sodišču pri obravnavi Banke Slovenije
Ali Ustavno sodišče lahko sprejme (namesto zavrže) zahtevo Banke Slovenije v zadevi U-I-168/17-19? Lahko, toda pod strogim postopkovnim pogojem, ki v zadevi ni izpolnjen. Temeljni pogoj za sprejem (ali zavrženje) zahteve Banke Slovenije za oceno ustavnosti zakona je v določilu 162. člena Ustave Republike Slovenije, da
(1.) "postopek pred ustavnim sodiščem ureja zakon" ter da
(2.) "predlagatelje zahteve za začetek postopka pred ustavnim sodiščem določa zakon".
To vodi v postopkovni pogoj iz 7. alineje 1. odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču, po katerem lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti "Banka Slovenije in Računsko sodišče, če nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodita".
Pogoj za sprejem zahteve Banke Slovenije je torej to, da "nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodi", kar v sklepu U-I-168/17-19 ni izpolnjeno. Ustavno sodišče namreč v razdelku B.-I. obrazložitve sklepa U-I-168/17-19 najprej meni, da Banka Slovenije izpodbija pristojnost Računskega sodišča za izvrševanje pregledov smotrnosti in pravilnosti poslovanja Banke Slovenije za obdobje pred uveljavitvijo novele Zakona o banki Slovenije ZBS-1C (op. a.: skladno z njenim 3. členom je ZBS-1C uveljavljena z 21. 10. 2017), nato pa se ob sklicevanju na 8. točko obrazložitve odločbe številka U-I-283/00 z dne 13. 9. 2001 neutemeljeno navede, da "ni dvoma, da so izpolnjeni pogoji iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču".
Slednje je neutemeljeno, saj Ustavno sodišče ob navajanju, da "ni dvoma, da so izpolnjeni pogoji iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču", ni ugotovilo zakonskega postopkovnega pogoja "postopkov, ki jih vodita", ki je temeljna sestavina 7. alineje 1. odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču na podlagi 162. člena slovenske ustave. Nadalje je neutemeljeno sklicevanje na ustavnosodno zadevo U-I-283/00, saj se tudi v navedeni zadevi, začeti z zahtevo Banke Slovenije, ni ugotovilo zakonskega postopkovnega pogoja iz 7. alineje (tedaj 5. alineje) 1. odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču, čeprav so skladno z jezikovno razlago pogoj konkretni "postopki, ki jih vodita".
S tem se je izven zakonskih okvirov obšlo zavrženje zahteve Banke Slovenije po uradni dolžnosti, ker ni izpolnjenega pogoja iz določbe 7. alineje 1. odstavka 23.a člena Zakona o ustavnem sodišču. Strogost navedenega zakonskega postopkovnega pogoja je na primer sumirana v ustavnosodnem sklepu o zavrženju tovrstne zahteve številka U-I-201/10-13 z dne 5. 4. 2012, po katerem je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da se lahko vloži tovrstno zahtevo le v zvezi s postopkom, ki še ni končan, v obravnavani zadevi pa je bil postopek ob ustavnosodni presoji zaključen, ker vlagatelj ne izpolnjuje več pogoja iz sedme alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, zato je Ustavno sodišče zahtevo zavrglo. Podobno je strogost tega zakonskega pogoja primeroma sumirana v ustavnosodnem sklepu številka U-I-171/97 z dne 6. 7. 2000 o zavrženju tovrstne zahteve, glede na to, da predlagatelj v obravnavani zadevi ni izpodbijal zakonskih določb, ki bi jih moral uporabiti v postopkih, ki jih vodi v okviru svojih zakonskih pristojnosti, ali določb, ki bi bile v zvezi s postopki, ki jih vodi, temveč je izpodbijal zakonske določbe izključno z vidika lastnih pristojnosti.
Z vidika jezikovne in namenske razlage pa je strogost navedenega zakonskega pogoja primeroma sumirana v ustavnosodnem sklepu številka U-I-28/08-9 z dne 20. 3. 2008 tako, da je na podlagi 7. alineje 1. odstavka 23.a člena ZUstS lahko predlagatelj le, če se pojavi vprašanje ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta za izvrševanje javnih pooblastil v zvezi s postopkom, ki ga vodi. Iz navedb v obravnavani zahtevi in iz navedenih prilog pa je izhajalo, da je postopek, ki se ga je vodilo, že končan. Zato se je v ustavnosodni presoji postavilo vprašanje, ali je izpolnjen pogoj iz 7. alineje 1. odstavka 23.a člena ZUstS.
Že ob jezikovni razlagi besedne zveze "v zvezi s postopkom, ki ga vodi" ni mogoča drugačna razlaga, kot da se lahko vloži tovrstno zahtevo le v zvezi s postopkom, ki še ni končan. Tudi iz namena te določbe izhaja, da lahko v primeru dvoma v ustavnost oziroma zakonitost predpisa, ki ga mora predlagatelj uporabiti, zahteva presojo pred Ustavnim sodiščem med postopkom. Samo v takšnem primeru bi namreč lahko imela odločitev ustavnega sodišča vpliv na postopek, ki ga vodi. Ker se je v navedeni zadevi vložilo zahtevo po končanem postopku, ni izpolnjen pogoj iz 7. alineje 1. odstavka 23.a člena ZUstS, zato se ni upravičeno zahtevalo ocene ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih predpisov. Glede na navedeno je Ustavno sodišče zaradi pomanjkanja procesne predpostavke zahtevo zavrglo.
Da je ustavnosodni sklep U-I-168/17-19 z dne 20. 12. 2017 neutemeljen in da je bilo dolžno Ustavno sodišče zaradi pomanjkanja procesne legitimacije zahtevo Banke Slovenije zavreči, govori tudi ločeno mnenje sodnice dr. Etelke Korpič Horvat, čemur se pridružuje sodnik ddr. Klemen Jaklič.
Konfuzija na ustavnem sodišču glede bančne luknje
Predhodno pa je prišlo v zvezi z Banko Slovenije do neutemeljene ustavnosodne odločbe številka U-I-295/13-260 z dne 19. oktobra 2016 v postopku za oceno Zakona o bančništvu, njegove novele ZBan-1L in Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank, začetem s predlogi in pobudami vlagateljev v zvezi z odločbami Banke Slovenije iz leta 2013 in 2014 o izrednih ukrepih določenim slovenskim bankam. Odločba je neutemeljena, saj je ni mogoče preizkusiti glede ocenitve dopustnosti oziroma sorazmernosti izpodbijane zakonske ureditve, ki je uveljavila podlage za navedene ukrepe, ki so v bankah prizadeli vlagatelje. Ustavno sodišče ni dokazalo svoje trditve o tem, da ne obstaja prikrajšanje njihove zasebne lastnine in je posledično štelo zakon za dopusten, zaradi česar je odločba na ravni hipotetične dokazanosti.
Do odločitve v zadevi U-I-295/13 je bilo namreč očitno, da ekonomsko prikrajšanje vlagateljev obstaja. Predlagatelj ZBan-1L – torej Vlada Republike Slovenije – je v svojem zakonodajnem predlogu z dne 10. 10. 2013 (tu in tu, str. 7 in 8), nedvoumno navedel, da se bo z ureditvijo uporabilo "zasebna sredstva", in to "čim več", kajti:
"Z novelo k zakonu, ki ureja bančništvo, se v slovenski pravni red uvaja mehanizem za zagotavljanje kapitala banke z uporabo zasebnih sredstev, in sicer sredstev delničarjev banke ter določenih kategorij upnikov banke, s čimer se zmanjšajo zahteve glede uporabe javnih sredstev. […] Z delitvijo bremen med delničarje in podrejene upnike bank se omeji državna pomoč v skladu z Zakonom o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 in 63/13) na najmanjšo potrebno. Banka, njeni delničarji in drugi upravičenci morajo k prestrukturiranju banke prispevati čim več iz lastnih sredstev. Porazdelitev bremena tako vključuje tudi prenehanje ali konverzijo kvalificiranih obveznosti banke v delnice banke. Upravičenci iz depozitov in nepodrejenega dolga so iz take delitve bremen izključeni."
Zato je očitno neutemeljena ustavnosodna ocena glede vrednosti ekonomskega prikrajšanja prizadetih vlagateljev, po kateri "so finančni instrumenti bančnih vlagateljev brez ekonomske vrednosti [tako da je] gospodarska funkcija lastnine na njih na neki način že prenehala" (cit. po točki 113. obrazložitve odločbe U-I-295/13-260).
V zadevi U-I-295/13 je Ustavno sodišče združilo več zahtev in pobud v en postopek – "Ustavno sodišče, da bi zagotovilo čim večjo preglednost in jasnost odločbe, navedbe predlagateljev in pobudnikov povzema kot celoto in ne ločuje med njihovimi navedbami. Ustavno sodišče za predlagatelje in pobudnike v nadaljevanju uporablja enoten pojem 'vlagatelji'."
S to združitvijo podatkov v celoto se je onemogočilo ocenitev edinstvenih razlogov posameznih vlagateljev v smislu "okoliščin konkretnega primera […] ki utegnejo vplivati na ustavnosodno odločanje". V tem je problem odločbe z dne 19. 10. 2016 glede ocenitve dejanskega stanja o dopustnosti oziroma sorazmernosti izpodbijane zakonske ureditve, ki je podlaga za vprašljive ukrepe ekonomskega prikrajšanja prizadetih vlagateljev. Ustavno sodišče ni dokazalo svoje trditve o tem, da ne obstaja prikrajšanje zasebne lastnine prizadetih vlagateljev, zaradi česar je odločba na ravni hipotetične dokazanosti. Skratka, odločbe U-I-295/13-260 ni mogoče preizkusiti:
- Ustavno sodišče je na podlagi predhodno izkazanega konkretnega pravnega interesa vlagateljev ocenjevalo zadevo tako, da je izključilo ukvarjanje s pisno dokumentacijo o konkretnim življenjskem primeru – "Številni očitki vlagateljev se nanašajo na domnevno nepravilno (protiustavno ali nezakonito) uporabo izpodbijanih določb v konkretnem življenjskem primeru, in sicer v zvezi z izbrisom kvalificiranih obveznosti bank na podlagi odločb Banke Slovenije, naštetih v 56. točki obrazložitve te odločbe […] Ustavno sodišče se z argumenti te vrste v postopku za oceno ustavnosti zakona ne more ukvarjati. Zato tudi ni sledilo dokaznemu predlogu enega od vlagateljev, naj se pridobi pisna dokumentacija." (cit. po 61. točki obrazložitve ustavne odločbe).
- Na takšni podlagi je podalo neutemeljeno ocenitev konkretne vrednosti zasebne lastnine – "ne dobijo nič ali dobijo manj, kot so na podlagi svojega pravnega razmerja z banko pričakovali. Ob tem se izkaže, da […] ekonomsko niso prikrajšani […] Glede na navedeno izpodbijana ureditev ni v neskladju s 33. členom v zvezi s 67. členom Ustave." (cit. po točki 113. in 114. obrazložitve odločbe).
- Na kar se je podalo še nasprotno oceno o konkretnih položajih vlagateljev, da je zakon nedopusten, saj zaradi nedostopnosti podatkov ni mogoče substancirati temeljnih trditev o posegu v zasebno lastnino vlagateljev: "Bančni vlagatelji med drugim trdijo, da zaradi nedostopnosti podatkov ne bodo mogli ustrezno utemeljiti in dokazati tožbenih trditev v odškodninskih sporih […] Ta očitek drži. Tožnikom v odškodninskih sporih je, ker ne vedo in ne morejo vedeti, na podlagi katerih in kakšnih specifičnih ekonomsko-finančnih ocen se je Banka Slovenije v konkretnem primeru lahko odločila za tako radikalen ukrep, kot je izbris oziroma konverzija, oteženo oblikovanje in substanciranje že temeljne trditvene podlage v zvezi z obstojem predpostavk odškodninske odgovornosti […] Iz razlogov, navedenih v 123. do 125. točki obrazložitve te odločbe, pa je v ZBan-1 obstajala protiustavna pravna praznina […] Zato je bil 350.a člen ZBan-1 v neskladju s pravico do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave (1. točke izreka)." (cit. iz točke 123. in 130. obrazložitve odločbe).
S tem je konfuzija ustavnosodne prakse, ko gre za obravnavo Banke Slovenije in luknje slovenskih bank, osvetljena.